公共管理视角下民航监管模式的分析与建议.pdf
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1、C h i n as t o r a g e&t r a n s p o r tma g a z i n e2 0 2 3.1 01.民航监管的现状分析1.1 民航监管组织的职责。目前,我国的航空运输管理体系包括三个部门:中国民航局、地方管理局以及监管局。作为监管部门,监管局负责监管辖区内所运行的航空公司,监管局的工作重点在监控航空公司及其航空器运行安全、维护航空秩序方面。对出现的不合法不合规行为进行检查处理,必要时对其违法违规行为进行行政处罚等;如果在监察过程中发现了任何潜在的风险,可要求被监察单位立即采取措施,包括但不限于在现场采取整改措施,或是定期检查和整改;在执行监察权时,如果发现风险
2、已经超出了一般的范围,可要求被监察单位制定整改方案,进行现场整改或者定期整改;当事件情况比较严重,达到不安全事件以上级别时,应将其记录在航空安全信息报告系统中,向相关领导汇报,并进行必要的调查。1.2 民航监督管理模式存在的问题分析。长期以来,民航监管模式主要以保姆式监管、运动式监管和规章符合式监管等传统行政监管体制为主,具体如下:(1)保姆式监管。随着民航监管的不断深入,保姆式监管已经成为一种普遍的现象,它要求监管主体对所有监管事项进行全面的监督,并且需要严格的人员配备 1,这种模式不仅消耗大量的人力和物力,而且也使得监管机构承受着巨大的压力,从而无法满足行业的发展需求。(2)运动式监管。相
3、比于保姆式监管,运动式监管更加灵活,安全监管人员采取动态监管,采取突击性检查手段,对民航企业的操作和运营进行检查和评估,及时发现并纠正存在的问题。当发现问题后,上级单位会发出指令,进行集中执法,以期望能够有效地解决问题 2;然而,执法结束后,由于其他诱因,同类问题仍然可能再次出现,从而影响安全管理的有效性。因此,该监管模式从根本上解决这个问题是不可能的。(3)规章符合式监管。规章符合式监管是一种更加严格的监管方式,它以民航法律法规、规章和制度为基础,对被监管者的行为进行审查,以确保其符合有关规定,从而实现有效的监管,也就是所谓的合规性监管。而民航的安全特性又决定了该监管模式的静态和有限监管的特
4、征不能完全满足民航安全监管的需求。从理论上来讲,让被监管主体完全符合规章也是不太可能实现的。随着科技的发展,传统的监管模式已经难以满足民航领域的持续性和体系性要求,因此,我国民航管理部门正在努力推进监管技术的创新,以实现从规章监管到系统监管的转变,构建一个更加全面、灵活的监管体系。2 0 1 8年,民航局发布“行业自律”监管方案,积极推动“诚信管理”的实施,并且积极引导“精准监管”的实施,以期在民航领域建立更加有效的“法定自查”监管机制。新的“法定自查”监管模式将企业信用作为核心,大大缩小了民航局的监管范围,让监管者拥有更多的自主权。从整体上看,这一改革取得了显著的成果,为解决民航监管领域的问
5、题做出了积极的贡献。“法定自查”标志着民航局正在从传统的监管模式转变为更加全面的监管体系。3.民航创新监管的建议通过对民航监管的改革与创新,我们可以有效地解决存在的问题,从而实现民航治理的现代化。因此,我们应该坚持以系统性的监管思维,采取有效的措施,解决新时期民航的基本矛盾,这将成为民航监管改革与创新的核心。此外,我们还应该加强对监管的监督,建立起良性互动的监管机制,以及系统绩效的监管体系。3.1实施绩效评估机制,以确保有效的监管。安全是民航发展的根本,而有效的监管则是确保安全的关键。党中央、国务院高度重视民航安全,并且严格执行零容忍的安全隐患标准,以确保民航安全。因此,加强安全监管,构建一个
6、有效的安全管理体系,成为民航行政体制改革的重中之重。然而,传统的保姆式、运动式和规章符合式的监管模式,已经不能满足当今民航安全监管的需求,因此,构建一种系统性、绩效性的安全监管模式,成为当今民航发展的必然趋势。通过 2 0 1 3年国际民航组织 国际民航公约(安全管理)的“可接受的安全水平”,我们可以看出,民航行业的运行中并不是要求绝对的安全,而绝对的安全也是并不存在的,因此,我们必须采取有效的措施,加强绩效监督,确保民航行业运行的相对安全,从而促进经济的可持续增长。安全管理 规定,应当加强对 S MS的实施,并采取更加严格的措施,确保 S MS的高效运作。同时,应当开展更多的实践,如采用安全
7、绩效作为监督的工具,并建立相应的评估机制,以评估 S MS的实际运作情况。这些措施旨在促使民用飞机的安全性,并使S S P 及 安全管理 等相关法规得到更好的实施。2 0 1 7 年,中国民航局出台 民航安全绩效管理方案 旨在进一步改进现有的航空安全监督机制,以便提高航空安全的整体质量,最终将航空安全提升至“可接受”的标准。根据本次计划,中华人民共和国航空公司实施安全绩效管理分为三个阶段:第一阶段,航空公司地区管理局从本地区挑选出 1 2家企业,为其设立合理、有效的安全性绩效指标,细化管理流程,从而有助于企业实现更好的安全性管理;第二阶段,航空公司地区管理局会对企业实施更严格、更有力度的安全性
8、管理;第三阶段,建立长效的安全绩效监管机制并对其进一步完善 3。以 民航安全绩效管理推进方案 作为指导思想,国内就需要对民用航空行业安全监督体系构建进一步深入,对监管者与受监管者各自的安全责任进行全面贯彻,使二者相互之间产生积极交互,把风险控制作为着力点,设置数据驱动绩效管理体系,进而稳步推动整个产业安全绩效监督体制开展。3.2 建设良性互动式监督。灵活监管是在强制性规范手段以外、在法定许可范围之内的“软性”进行执行方式,例如口头协商、文字和行政约束等。为了增强民航领域监管工作的弹性,在刚性检查执法以外,各国民航管理部门也大力创新了监管手段。例如,美国联邦航空局对执法警告系统非常看重,尤其注重
9、书面建议以及口头建议制度,当低风险或安全隐患出现后,它将向监督员口头建议或者发出书面建议信,在对受监督对象提供安全关注的同时,也将及时帮助他们防止安全隐患的发生。此外还有,关于民用航空反垄断方面,美国司法部还有很多灵活执法案例,2 0 0 8年金融危机之后,美国司法部针对民用航空行业低迷情况,批准一批航司合并,但此决策也是在长期谈判下促成实施的,并附加政府对于航司限制的一些限制条款,如对航线以及航班时间进行拆分、限价,以及运费标准一定范围之内限制性承诺等,以此来保证这种兼并不使该地区内部的竞争受到约束和排斥 4。目前,民用航空行业正面临着新发展趋势,正积极推广网络、信息化、多式联运,并在引入新
10、技术(例如自主驾驶与无人机)、新理念(如民用航空安全绩效管理观念、绿色发展理念);因此,民用航空监管工具还需更具灵活性和针对性,更加注重与受监督对象之间相互配合,充分调动受监督对象领域内各方主观能动性和积极性,使其更好地发挥监督作用。具体来说,第一,在公共管理视角下民航监管模式的分析与建议文/许迎宾学者论坛S C H O L A R SF O R U M1 3 0中国储运网H t t p:/www.c h i n a c h u y u n.c o m原来的监督和执法工具中不断从柔性灵活执法中进行改进和创新,健全柔性执法规则。第二,注意建立构建执法人员警示系统。应该适时使用执法人员警示系统,向
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