国有企业与政府管制.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,国有企业与政府管制,“,政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”,-,美,潘恩：,潘恩选集,国有企业与政府管制,一、问题,：,制度转型的关键？,二、国有企业,三、政府管制,四、结论,一、问题,：制度转型的关键？,政府管理经济的基本方式,无效制度：国有企业与政府管制,制度、制度绩效与制度变迁,经济学假定与中国的制度转型,政府管理经济的形式,普通法,是对私人产权最一般性的法律约束；,反垄断,是间接的司法干预；,宏观调控,是间接的参数干预；,管制,是政府从外部对企业的直接行政干预；,国有化,是政府对企业的内部直接控制；,中国：无限政府与无效制度,过度的政,府管制,-,经济自由度太低,市场准入、价格管制、质量、安全、生产标准等其他管制,无效的国,有企业,-,激,励约束不,足,公有制主体、政企不分、政府垄断,经营、软预算约束,制度与增长,新古典经济学增长模型,-,第一层次,资本、劳动与技术,(,哈罗德,多马模型）,新制度经济学的增长模型,-,第二层次,地理、开放与制度（交易费用）,制度为什么影响经济增长呢？,“,制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构,”,。,这种激励结构有可能有效；也可能无效。,有效制度的基本特征：,使社会成员投入的个人收益率尽可能地等于其社会收益率,(,外部性问题,),能给社会成员以发挥自己才能的充分自由,为什么会存在无效率的制度？,专制制度的存在。,不完全信息和主观主义。,相对价格的变化。,路径依赖：,经济学家,W.BrianArthur,提出的,“,技术自我强化,”,理论,规模效应、学习效应、协作效应、适应性预期、既得利益约束。,制度均衡与变迁,制度均衡：,在所有当事人的谈判能力给定的条件下，没有人能够通过改变现有制度而获得好处。,制度变迁：,均衡能否被打破，取决于制度变迁主体实施制度变迁的成本与预期收益。,收益包括预期资源配置效应与收入分配效应；,成本取决于利益变迁主体能否形成有效的组织；,组织是否有效，主要是看它是否具有制度创新能力，即变革制度所必须的技术、知识和学习能力。,三种假设前提,钱颖一提出观察政府与经济人的三种视角,“,善政府，恶经济人,”,“,恶政府，善经济人,”,“,恶政府，恶经济人,”,经济学的演变,古典经济学的,“看不见的手”,-,善经济人,福利经济学的,“市场失灵”,-,恶经济人,凯恩斯革命的,“看得见的手”,-,善政府,新自由主义的,“政府失灵”,-,恶政府,假设与经济体制,“,善政府，恶经济人,”,-,计划经济,“,恶政府，善经济人,”,-,市场经济,“,恶政府，恶经济人,”,-,混合经济,体制转型的主要问题,计划经济,-,混合经济,“善政府”假设,-“,恶政府”假设,约束政府：,应然,无限政府,-,有限政府；无效政府,-,有效政府,渐进市场化：实然,成就：市场化程度提高,(,自由化指数,),与经济增长,困境：政府主导市场化进程,自由化指数,政府行为规范化问题；,企业权利与行为问题,(,经济主体,自由化,),；,生产要素市场化问题；,贸易环境公平化问题；,金融参数合理化问题。,二、国有企业,企业理论：传统与现代,国有企业：目的与现实,国企改革：理论与实践,评价,1,、新古典和古典的企业理论,传统企业理论仅仅是把企业作为一个“黑箱”来讨论，对于企业的经济性质基本不提。其主要特点是：,假定企业符合“理性人”假定，以利润最大化为目标；,把企业作为一个生产函数来讨论；,分析企业在市场上竞争形成的市场结构。,有,的经济学家又称之为“黑箱企业理论”,现代企业理论,现代企业理论不再理所当然的认为企业是以利润最大化为中心的一个整体。探讨作为一系列合约联结的企业（科层组织）：,为什么要追求利润最大化,何以能够追求利润最大化,怎样才能使企业追求利润最大化,产权理论、交易成本理论、委托代理理论、企业管理理论,科斯的贡献,科斯,1937,年的,企业的性质,可以说是企业理论研究的一道分水岭：,企业是代替,市场的科，,原因就在于在企业中企业家的协调或权威能够节约交易成本,企业不可能无限地替代市场，企业的边界是：,在边际上由企业组织带来的交易费用等于由市场配置资源带来的交易成本相等这一点。,2,、国有化：目的与现实,概念：政府依照法令、并运用财政资源新建国有公司，或者收购公司的全部或部分股权。,目的：由于政府是国有公司的老板，所以可以通过对公司的内部控制来直接实现政府的政策目标，而不需要经过反垄断、管制等外部管理的方式。,现实：效率低于私有企业,中国的国企,目的：,社会公平,赶超战略,计划经济,现实：,低效：亏损与补贴,不公,(,内部分配,外部分配,),国企改革：焦点,我国目前大约有,二,十多万亿的国有资产；遍及各行各业。,贪婪者的重重包围；无助者的殷殷期盼;社会结构变动引起的躁动不安。,所有这一切，都指向了国有资产这块“最后的蛋糕”、“免费的午餐”，都集中在国有企业改革的成败与得失之上。,3,、国企改革：理论,国内对企业的研究，,20,世纪,80,年代初的热点是“管理问题”。,80,年代末开始转为“产权问题”，到了,90,年代又进一步为“体制问题”，现在又上升为“法律问题”。,典型的分析框架有三种：产权分析、竞争分析、管理分析。,“林张之争”,、“顾之争”,产权分析：内部产权,认为国有企业的改革应从所有制入手，通过对国有企业进行产权改革，从而明晰产权、政企分开，进而实现所有权与经营权的分离，增强,激励约束,机制。,“使用不是自己的钱不会像使用自己的那样小心谨慎。”,产权理论,国有企业产权改革的途径和目的是促使企业追求利润最大化，国企改革从整体上讲要解决两个问题：,一是激励机制；,二是经营者选择机制的问题。,企业制度通过剩余索取权和剩余控制权的安排来解决这两个问题。,剩余索取权和控制权,“剩余索取权是相对于合同收益权而言的，指的是对企业收入在扣除所有固定的合同支付的余额,(,利润,),要求权”，,“剩余控制权指的是在契约中没有特别规定的活动的决策权”,关键是把剩余索取权和控制权同时界定给企业家。,(,张维迎,企业理论与中国企业改革,),原因,权,(,利,),、责对称，才能产生足够的激励与约束；,剩,余索取权要尽可能分配给对企业经营成败的影响最为关键的成员；,剩,余索取权应尽可能分配给企业中最具有信息优势、最难以监督的成员，因为监督这些成员的最有效方法是让他们自己监督自己。,经营者选择机制,作为企业经营风险真正承担者的资本所有者拥有选择经营者的权威，这对于保证真正具有经营才能的人拥有企业的经营决策权是非常重要的。,国有企业的真正问题是没有真正的资本所有者。因为国家不是一个“人”。,产权改革措施,依托产权进行所有制改革；,私有产权基础上的法人治理；,国有企业经营领域的逐步退出；,大力发展民营经济；,改革政府管制体制；,建立诚信法治的社会经济基础。,竞争分析：外部市场,外部市场论认为，在一个充分竞争的市场环境中，企业的国家所有制是一项可行的制度安排，国企改革成功的关键在于创造一个充分竞争的市场环境。,国有企业存在的问题与国有制没有必然联系，而是两权分离下的委托代理关系出了问题。,委托,-,代理问题,国有企业的委托代理问题与私有企业的委托代理问题没有实质性差别，都是由所有者与经营者之间的,激励不相容、信息不对称和合约不完备,等原因造成的。,在西方发达的市场经济中，,充分竞争的市场环境，使所有者可以根据市场平均利润率评价企业的实际经营状况，,为监督和约束经营者行为提供了评判依据。,公司外部治理,充分竞争的市场体系主要包括控制权市场、经理人市场和产品市场。,控制权市场：并购和代理权竞争。,经理人市场：经理人员的自由流动。,产品市场：产品市场对经营者产生有效的约束作用。,政策性负担与自生能力,战略性负担,社会性负担,负担与道德风险和软预算约束、,负担与自生能力,政策性负担的剥离,林毅夫,国有企业改革的核心是创造公平竞争的环境,、,政策性负担、道德风险与预算软约束,外部市场论的,改革措施,通过市场竞争的外部治理提供的充分信息解决企业内部治理的软预算约束问题；,建立和完善竞争的产品市场，有效的资本市场和开放的经理市场（劳动力市场）；,建立社会化的社会保障体系；,提高国有企业的自生能力。,管理分析,除了产权改革和引人市场竞争机制外，管理创新对于目前中国国有企业改革具有重要的补充意义。,国有企业改革除了经济体制和企业制度要进行改革外，企业管理架构的改革能更直接地提升企业的经营绩效。,国有企业的管理也直接影响其生存与发展。,管理创新,无论是全要素生产率、劳动者工作积极性，还是激励不相容的矛盾，都可以通过管理水平的提高来加以解决。,管理创新的主要内容包括产业重组、资产重组、市场重组、产品重组、管理重组等。,ESM,理论,企业家创新,(E),企业治理结构,(S),竞争市场环境,(M),西方的私有化,新兴的快件专递公司挑战政府邮政，将美国的快件业做成了全球领先的大市场。,民间保安公司部分替代了“垄断”的警察部门,环境保护成为“生意”，由议会决定年度性可污染的“额度”，然后各方投标竞买“污染权”。,“民办监狱”就是由“公司化的监狱”通过竞标向政府司法部门“接单”，承担市场化的犯人管理（到,1996,年，全美有,170,家公司制的监狱和看守所）。,美国式的“私有化”：联邦和州通过证券市场出售政府拥有的公司权益，包括国有的铁路公司、港口和机场、军队的商业服务资源、以及城市供水系统。,我国国有企业改革的实践,放权让利阶段：,1979,年到,1983,年；,规范国家与国有企业的利益分配关系阶段,(,利改税,),：,1983,年到,1987,年；,所有权与经营权分离阶段,(,承包经营,),：,1987,年到,1992,年；,建立现代企业制度阶段,(,转换企业经营机制,),：,1992,年至今。,4,、评价,私有产权的治理结构和自由竞争的市场机制是市场经济转轨目标的两个不同方面，它们相辅相成，互为内外均衡关系。,在内外均衡中，产权是核心和,制度基础,产权是内部治理的基础,产权是竞争市场的前提,产权是管理创新的动力,公司治理结构,公司治理结构的有效性取决于以下的制度安排：,最重要的是企业所有权安排，公司正式的股权结构是其中的主要内容；,国家的法律制度，包括公司法、证券法、破产法等法律规定，特别是企业经营者对股东在法律上的诚信责任；,市场竞争和信誉机制，包括产品市场的竞争，资本市场的竞争，以及经理人市场的竞争；,经理人的薪酬制度及企业内部的晋升制度。,产权特性与产业定位,企业的产权特性决定企业的产业定位,国有企业存在的问题是产权与产业的配置错位。,即把许多适合于私有产权结构的产业定位于公有产权领域。,对于国有企业来说，其公有产权特性决定了其委托,代理链过长，不适合存在于竞争性行业，应该从竞争性领域完全退出。,这种“退出”可以分两个层次进行：,对国有企业进行分类，要界定哪些应该国有，哪些不应当国有。,选择什么样的具体组织形式和经营方式。,三、政府管制,1,、管制的概念,2,、管制的目标,3,、管制的后果,4,、西方国家的管制与演化,5,、中国的管制,1,、“管制”概念,（,regulation,）,管制：政府运用具有法律效力的规章控制工商企业的行为。,所有关于管制定义包含一个共同的特征，即政府依据法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。,(,史普博,管制与市场,),植草益,(,规制经济学,),：管制分类,经济性规制：处理自然垄断和信息偏在问题的规制,社会性规制：处理外部不经济和非价值物问题的规制,管制与其他措施,与反垄断不同，管制是政府部门依法采取直接的干预措施，而不是仅仅充当公诉人；,与宏观调控不同，管制试图改变的不是决策参数，而是直接控制决策和行为。,管制与普通法,管制需要立法根据,企业和个人可以提出管制诉讼。,管制由来,为什么象反托拉斯那样的政府行动，还是不足以满足“社会对政府管理市场交易的要求”？,流行的解释是：比之于反垄断诉讼，管制可能节约更多的执法成本（包括时间），并且可能带来更有效的资源配置。这是因为，,管制机构分工专门，拥有比政府反垄断部门和一般法院更专业的知识；,管制机构拥有法律授权的直接裁决权，所以处理问题无须等待漫长的司法程序。,2,、管制目的,管制是政府为了保护消费者和全社会免遭企业赢利性活动可能产生的损害，而提出并实施的行政措施。,对管制的“需求”更来自企业和政府机构本身。,管制理论,经济学对管制的讨论有两个处理框架，分别产生于对管制效果所做的基本假定。,公共利益理论（,public interest theory of regulation,）假定管制服务于公共利益；,管制俘虏理论（,capture theory of regulation,）则假定管制是为了社会中某些成员（集团）的利益服务，这又可称为利益集团（,interest group,）假设。,两种理论的差别,管制起源理论不同：,A,认为管制产生于市场失败，,B,用“私人利益”最大化假设解释管制的起源和目的。,讨论的问题不同：,A,重点关注的是管制的资源配置效应和产出效应，从而主要考虑最优的管制制度设计以及实施中受到的信息和道德风险约束；,B,重点关注的是管制的收入分配效应，以及对管制的需求和供给。,讨论的方法不同：,A,是典型的规范分析,B,是实证分析，重点放在考察什么样的管制制度会成为社会选择的结果，即制度均衡的结果。,3,、管制的后果,阻碍市场机制正常发挥作用,加大了市场交易成本,压制了企业家创新精神,助长官僚主义,容易形成巨大的既得利益集团：管制自我扩张,以接受管制为条件、换取阻止市场竞争威胁“好处”的市场参与者,作为“政府分支”的专业管制官僚。,管制官僚凭借高度专业化的管制知识，攫取了凌驾在市场竞争之上的、往往难以制衡的管理权力。,在各种不同的政治约束机制下，这些权力或大或小地成为腐败的源泉。,4,、西方国家的管制,管制的起源,管制的发展,放松管制,管制消亡,管制：美国的发展,1887,年成立的州际商业委员会（,ICC,），就拥有管制铁路的权力,1913,年，美国建立了联邦储备系统（中央银行）和联邦贸易委员会（,FIC,）,1916,年，建立了罐头业与畜牧围栏管理局”,1931,年：食品和药品管理局,1934,年：联邦通讯委员会、联邦证券与交易管理委员会,1936,年：联邦海运委员会,1938,年：民用航空委员会,管制：美国的发展,1966,年：联邦公路局,1970,年：联邦铁路局、环境保护署、联邦邮资委员会、国家公路交通安全局（,1970,）,1972,年：消费品安全委员会,1974,年：能源管制局和核管制委员会,连同州一级的政府管制部门，到,1975,年美国共有一百几十个政府管制机构，而受管制行业的产值占全部,GDP,的四分之一。,管制改革：思想,“管制改革”起源于,1970,年代中期的美国。,注重经验研究的经济学、法学和其他社会科学，从美国,30-70,年代发展到登峰造极的管制实践中，发掘出大量资料证明“管制失灵”对经济效率的负面影响，要比所谓的“市场失灵”更加严重。,“管制俘获”（,RegulationCapture,）：,芝加哥大学的斯蒂格勒教授以他关于“管制者是被管制行业和企业的俘虏”的著名发现，获得了诺贝尔经济学奖。,管制改革：理论,管制效应理论、俘获理论和寻租理论从不同的角度批判了公共利益理论的基本假设，认为管制不仅仅存在巨大的成本，而且还为寻租提供了条件。,管制效应分析从被管制企业行为出发，认为管制的政策对企业行为影响是负面的，它促使了企业的许多非效率行为。,俘获理论和寻租理论则扩展到管制制定的政治程序和执行过程，核心认为实际管制并不是为了公共利益，而是成为少数利益集团创造租金的场所。,管制改革：行动,前康乃尔大学经济学教授卡恩，出任联邦民用航空局局长后所作的“开放天空”改革,主要的做法是，政府不再用行政审批（包括听证程序）的办法来干预民航的票价、航线决定和市场进入。,美国航空业在竞争压力下创造了“枢纽港模式”,随后，铁路和货车运输、电信、金融、电力等部门纷纷开始解除自罗斯福新政时代以来形成的“管制下的垄断“体制，按照各行各业的技术特性，引进市场竞争。“解除管制”甚至深入到传统上被认为只能由政府独家经营的业务。,解除管制与“重新管制”（,re-regulation,）,解除管制并不意味着政府什么都不管了，而是政府从最不适应的领域和环节“退出”，从而集中精力和财力，在需要政府管理的环节加强管理。,例如，联邦民航局果然如卡恩和里根之愿被撤消，但是随后又成立了联邦航空安全局。不过，航空安全局不再从事票价控制、航线分配和市场进入管制，而是依法监督、管理各航空公司的飞行安全。,英国的经验,第一，售国有资产（“私有化”）与开放政府垄断市场并举。,第二，政府启动竞争结构的形成。,第三，管制机构非行政化。,第四，逐步扩大市场性监管、减少行政性监管。他们把“监管”分为“专门管制机构的监管”、“行业自律性监管”、“竞争对手互相提供的行为约束”（也就是消费着增加了选择权利后，厂商竞相“讨好”消费者以保有市场份额）和“其他政府机构的监管”等四类。,新管制经济学,许多学者还是强调管制的不可废除。为了解决老式管制带来的种种问题，,一门被称为“新管制经济学”的学问在近年发展起来。这门新学问的背景是“机制设计”理论，就是要用高深的现代经济学理论为管制提供“指导”，改善政府管制市场的传统模式。,“激励性管制”,例如，新管制经济学提出了,“激励性管制”,的概念,。,传统的价格管制原则是“成本加成”。,新管制经济学提出,“最高限价管制”。,按照设计，政府管制部门的最高限价等于一个固定价格合同，这可以激励企业节约成本。,最高限价可以矫正“成本加成管制模式”的“价格结构不合理”,管制与市场,没有任何一种行政机制，可以与开放市场条件下的竞争定价机制在经济效率方面等价。,管制市场准入，等于宣布政府有能力“挑选”所管制行业里最能干的企业家和最优秀的公司；,管制价格，等于宣布政府有能力通过诸如成本加价等计算公式来制定所管制产品的“合理价格”。,遗憾的是，在经验事实可以检验的意义上，政府从来就没有能力做到以上两点。,管制消亡：理论和实践,1959,年科斯对美国联邦通信委员会（,FCC,）的研究。科斯问了一个问题：为什么政府不可以避免直接分派频道，而出面组织“频道资源的拍卖”？,“管制消亡”的思想已经渗入实践。一个例子是美国朝野至今坚持对互联网的“无管制（,non-regulation,）”,用法律而不是行政手段管理经济。,5,、中国的管制,中国管制的成因与经典管制理论的分析不完全相同。,我们现在的管制不是因为“市场失败”，而是源自计划经济的惯性和本能。,市场化过程中出现的新无处不在的管制，与其说是为了解决“市场失败”，不如说是政府部门为了寻租。,政府寻租,在转轨经济中，如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者，就会存在深刻的角色冲突，政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性的权力，来谋取它作为所有者的利益。,管制机构的调整,扩大管理范围。政府管理大交通、大通讯、大能源市场。,缩小管制重点。从直接的市场准入审批和价格管制，退向管理竞争者资质、依法监督行为。,改革步骤,（,1,）实行政企分开，组建数家竞争性公司；,（,2,）从行政定价转向市场定价；,（,3,）开放市场准入，消除市场准入的歧视；,（,4,）政府转向资质管理、牌照管理和行为监督；,（,5,）培育多种非政府管制的控制机制,包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等，逐步减轻政府管理市场的行政负荷；,（,6,）加强法治意识和实践，“民举官纠”。,多种市场准入,替代竞争，,消除对“替代服务”的限制。如各种运输工具都在一定条件下可以互相替代，将各类交通手段之间方便地连接起来，可以消除和减轻“独家”的垄断行为。,投标性竞争。,对于替代效果相对很弱的产业，例如电力传输网，可以考虑“多家投标进入”的竞争。当然，投标程序、中标原则和标期的设计，要经过很好的论证。,在法律上开放准入，,对在位商构成潜在压力。,垂直管制与横向制衡,把“政府管制部门对应被管制市场和企业”这样单一的“垂直关系”，逐步改成多样化的产业利益纠纷的解决机制。,形成包括行政管制、法院裁决、市场自组织的仲裁，以及庭外和解等多种方式在内的复合体系，提高信息交流和处理的质量，防止矛盾的积累和问题的拖延，加强权力的制衡，增加利益协调的程序性权威。,四、结论,开放市场与产权改革并举,开放市场：限制政府的行政权力,产权改革：限制政府的经济权力,公有制主体与市场经济不相容,市场化与民主化并举：,核心是分散决策,自由与法治,“自由人既不会问他的国家能为他做些什么，也不会问他能为他的国家做些什么。他会问的是：我和我的同胞们能通过政府做些什么？,”,-,密尔顿,弗里德曼,自由与政府的限度,“走下神坛的国家”,英语中“国家”的词义要比汉语中具体得多。,“,Country”,指土地、山河这种自然意义上的国家；,“,Nation”,指居住其上的人口意义上的国家；,“,State”,则指统治这片土地与人民的政治体制。,“其实，只要国家走下了神坛，由一个,State,为住在,Country,这片土地上的,Nation,服务，这不正是令人热爱的,Motherland,吗？也许我们的老祖宗用“国家”这个词概括了洋人所用的几个词，正是他们的高明之处。”,-,梁小民,