对行政事业单位内控建设的思考.pdf
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1、392023 年 9 月(上)中国农业会计财务管理对行政事业单位内控建设的思考李婧(作者单位:重庆市血液中心)摘要:文章通过论述我国内控的发展,行政事业单位内控的特点,以及现阶段行政事业单位内控的不足,分析行政事业单位内控的必要性,并提出加强内控建设的措施建议。关键词:行政事业单位;内控管理;内控建设一、我国内控的发展内控的起源可以追溯到人类几千年前。最原始的内部控制的雏形来自内部牵制。而内部控制作为一个专用名词和完整的概念,是从 20 世纪 30 年代提出并发展成熟的。中华人民共和国成立后,对内部控制定义提出是在1996 年。1996 年 12 月颁布的 独立审计具体准则第 9号内部控制与审
2、计风险 标志着我国内控建设拉开序幕。2001 年 6 月 22 日,财政部发布 内部会计控制规范基本规范(试行)内部会计控制规范货币资金(试行),明确了单位建立和完善内部会计控制体系的基本框架和要求,以及货币资金内部控制的要求。至此,内部控制规范标准的建设开始进入决策者的视野,内部控制体系初步得以建立1。2008 年财政部等五部委颁布的 企业内部控制基本规范(财会 20087 号)是我国第一部全国性内部控制规范;2010 年五部委颁布的 企业内部控制配套指引(财会 201011 号)标志着中国企业内部控制规范体系基本建成。2012 年财政部颁布了 行政事业单位内部控制规范(试行)(财会 201
3、221 号),为行政事业单位内部控制体系建设提供了基本遵循。它的颁布与实施,进一步完善了我国社会主义市场经济体制。二、行政事业单位内控管理的特点 相比企业内部控制,行政事业单位内控有以下 3 个特点:(一)更强调社会职能,注重社会效益行政事业单位代表政府履行其职能,是提供公共服务和对社会事务进行监管的组织2。如何通过内控将党和国家的方针、政策、法规执行好,并有效地遏制各种违法违纪行为,是行政事业单位更关注的内容,所以行政事业单位内控的最终目标是提高行政事业单位公共服务和管理能力。而企业的目标更体现出企业自主经营效率和效果,其最终目标是实现其战略,以获取更大经济和社会效益。(二)更强调自我评价,
4、注重监督职能行政事业单位代表国家行使一定的权力,相较企业而言,更多是确保行使权力的公平、公正,及如何正确、有效地使用财政资金。因此,行政事业单位的内控更强调制衡,更注重监督职能的发挥,杜绝“一支笔”“一言堂”的发生,让国家赋予的权力处于公众的监督之中。(三)更强调制度建设,注重预防腐败行政事业单位的内控侧重于通过制度的制定,制度执行、流程设计等对经济活动的风险进行防范和管控。包括财务、人事、审计、采购、合同、资产管理,涵盖管理的全过程,在制度制定中确定风险点,并通过措施规避,督促工作人员认真执行规定。通过科学的制度、合理的流程来规避舞弊和贪污行为的产生。三、行政事业单位内控存在的问题(一)政策
5、上未形成行政事业单位内部控制管控合力2012年财政部出台了 行政事业单位内部控制规范,2015 年财政部印发了 关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见(财会 201524 号),强调了内控建设的要求、任务以及保障措施。随后各行业针对本行业特点也陆续出台了本行业的内控管理办法,但是在执行过程中,却忽略了对本行业进行分类指导,未完全做到“制订完善指导实施监督评价”的闭环管理3。(二)单位重视度不够,内部未形成从上到下的整体内控意识内控建设通常未纳入单位考核,有的单位仅仅是为了达到上报内部控制报告的目的来开展内控建设。所以,不少单位就形成为内控而内控的情况,造成内控管理有名无实。如内控领导小
6、组形同虚设、牵头部门不愿牵头、其他职能管理部门不配合等情况。有的单位更是嫌麻烦,40中国农业会计2023 年 9 月(上)财务管理直接找会计师事务所来为单位设计内控体系,由于第三方往往不太熟悉单位情况,常常照搬其他单位模板,这样制定的内控制度当然是不能完全满足本单位管理需要的。有些单位简单地制定了内控制度,却没有全面严格地按内控制度执行,内控体系形同虚设。(三)难以打破原有的模式,职责划分不清晰人们习惯于保持现存管理及运营模式,对改变往往需要打破某些固有的思维和习惯。而内控系统建设中对流程梳理,需要对内控流程中的操作单位及其工作职责进行统一与明确,保证权责对等、分工明确,并相互制约,所以需要在
7、组织架构梳理与权责体系建设完善的前提下,才有可能高效完成内控工作。在实际工作中,单位为了减少矛盾,想着只要能把日常工作推进就行,不愿打破原有的模式,所以在一些需要几个部门交叉配合的环节,不能很清晰地确定职责,往往存在遇事才议,工作又互相推诿的情况。(四)未进行有效的风险评估有些单位领导重视业务规模的扩充,对各项风险没有充分的认识,未建立经济活动定期评估机制,或者虽然建立,但也是走过场。比如,在实际工作中,对一些建设投资未进行充分风险评估和调研,导致工程匆忙开工,却因为调研不足,未充分考虑某些原因导致无法继续施工,造成资金的浪费,或者面临法律合同纠纷,给单位发展造成不良影响。在设备投入上也有这种
8、情况,在设备采购时未充分考虑设备的有效使用率,没有科学计算投入产出比率,设备购进后,大部分时间闲置,造成财政资金浪费。(五)未把握好控制的尺度,导致控制过度或控制不足由于行政事业单位常需面对国家审计、巡视巡察,所以不少单位在内控流程设计上表现为过度控制,经办部门在办事时要求多个签字、多人负责,存在程序烦琐、效率低下的问题。以采购年度常规物品为例。对于年度常规物品的品种数量在每年提交预算时已通过预算管理委员会、主任办公会、党委会讨论,且在次年的预算下达分配时也再次明确采购物品数量、品种,仅需按采购要求采购。但在每次采购时,还需部门申请、分管领导审批、主要领导审批。多审未必是好事,存在降低效率、增
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