江苏新型农村社会养老保险试点问题及对策.doc

常熟理工学院毕业设计（论文）

本科毕业设计（论文）

题 目 江苏新型农村社会养老保险试点问题与对策
学 院 管理学院
年 级 2007级 专 业 公共事业管理
班 级 公管（1） 学 号 020207134
学生姓名 王淑娟
指导教师 张国平 职 称 教授
论文提交日期 2011.05.15.

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江苏新型农村社会养老保险试点的问题与对策研究
摘 要
农村社会养老保险是社会保障体系的重要组成部分，也是我国建设社会主义新农村的重要组成部分。农村社会养老保险制度的完善与否，关系到经济发展、社会稳定、人民安居乐业的大局。当前新型农村社会养老保险正在全国推行，江苏作为先行先试地区，在探索与经济与社会相适应的农村社会养老保险制度方面取得了明显的成效。但是，对照城乡一体化发展的要求，尤其与城镇职工社会养老保险制度相比，目前新型农村社会养老保险还存在不少问题。通过对江苏苏州、无锡、常州、徐州等13个市的571份问卷调查，对江苏新型农村社会养老保险试点运行过程中的问题进行了探讨。在此基础上，提出了进一步完善新型农村社会养老保险制度的对策建议。

关键词： 社会养老保险 新型农村社会养老保险 农村 江苏
The problem and suggestions of rural old-age social security insurance spot in Jiangsu Province
Abstract
Rural old-age social security insurance is an important component of the whole social security insurance system, is also an important part of building a new socialist countryside in China. The improvement of rural old-age social security insurance system is relative to economic development, social stability, the overall situation of the living and working standard. Now we are implenting the new rural old-age social security insurance in our country ．As a pioneer spot ,Jiangsu acchived a great effort in discovering a pension system which is in harmony with both economic and social development. But in order to meet the needs of integrated urban-rural development, and in contrast with rural worker social pension system,there are still a lot of problems with the current rural social pension system.By investigating thirteen cities in Jiangsu Province like Changshu,Suzhou,Wuxi,Changzhou and Xuzhou and making 571 questionairs, we discuss problems of rural social pension in Jiangsu .On this basis,we offer lots of relative suggestions to solve these problems.
.
Key Words: rural social pension;new rural social pension ;countryside; Jiangsu Provinc
26

目 录
1.引言 1
1.1 论文研究背景 1
1.2 研究意义 1
1.3研究方法 3
1.3.1问卷调查法 3
1.3.2访谈法 3
1.3.3实证研究与规范研究相结合 3
1.4 国内外研究综述 3
1.4.1国内研究现状 3
1.4.2 国外研究现状 4
2.农村社会养老保险制度的相关理论 6
2.1农村社会养老保险的基本概念 6
2.2 农村社会养老保险理论的基本理论基础 6
2．2．1社会养老保险的经济理论 6
2．2．2社会养老保险的社会公平理论 7
2．2．3社会养老保险的公共产品理论 7
2．2．4社会养老保险的风险管理理论 7
2. 2. 5 社会养老保险的制度变迁理论 8
3.江苏新型农村社会养老保险试点的成效、问题及成因分析 9
3.1试点取得的成效 9
3.1.1形成了较为合理的农村社会养老保险制度 9
3.1.2全员化的覆盖对象 9
3.1.3农民参与意愿较高 10
3.1.4待遇水平不断提高 11
3.1.5多源化的资金来源 11
3.1.6广泛的宣传发动与媒体的运用 12
3.1.7与城镇社会养老保险制度及其它社会保障制度可衔接 12
3.2存在的问题及成因分析 13
3.2.1社会养老保障水平偏低 13
3.2.2基金保值增值困难，管理机构存在风险 15
3.2.3存在道德风险，出现“分户”现象 15
3.2.4财政补助不能及时到位，各地补贴差距较大 16
3.2.5统筹层次过低，制度还有待进一步整合 17
4.进一步完善新型农村社会养老保险的对策与建议 18
4.1从思想意识上，要提高农民的参保意识与政府的责任意识 18
4.1.1加大对新农保的宣传力度，提高农民参保的意识 18
4.1.2明确政府责任，强化政府管理与监督 18
4.2从制度建设上，完善新农保相关制度体系 19
4.2.1加快推进农村养老保险制度立法进程，完善相关法律制度 19
4.2.2建立公共财政对新型农村基本养老保险制度的支持机制 19
4.2.3建立健全新型农村社会养老保险待遇正常调整机制 20
4.2.4加快建立统筹城乡养老保险制度的衔接机制 20
4.3从管理创新上，推动新农保经办与金融机构合作模式，强化新农保基金安全监管 20
4.3.1推动新农保经办与金融机构合作模式，提高新农保管理效率 20
4.3.2强化新农保基金安全监管,确保资金保值增值 21
结语 22
参考文献 23
附录：江苏新型农村社会养老保险调查问卷 24
致 谢 26

1.引言
1.1 论文研究背景
随着经济改革的不断推进，以及城市化、工业化的不断发展，我国农村养老面临的问题也越来越多。农村老龄化问题更为突出，并且老龄化正在加速度发展。第六次全国人口普查主要数据公报显示，目前，我国人口构成比例中0-14岁人口占16.60%，比2000年人口普查下降6.29个百分点；60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点[1]，己基本达到国际公认的老龄化标准，进入典型的老年社会。其中江苏乡村的老龄化水平己经达到了10.89％，远远高于全国平均水平。由于种种原因，千百年来，我国农民一直沿袭着“土地与家庭"的养老保障模式，但是随着农村老龄人口比重与数量的不断增加，老龄人口负担系数也就相应提高，这就不可避免地向我国农村传统的养老模式提出挑战，同时也为全面建立健全我国农村社会养老保险制度带来了机遇。我国政府从20世纪80年代中期开始，在一些经济发达地区探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史。
江苏省作为我国东部沿海发达地区，自农村社会养老保险工作开展以来，一直走在全国前列。在全国率先进行了农村社会养老保险制度试点工作，积累了较多经验。截至2010年底，江苏新农保参保人数已达1514.56万人，参保率达99.42％。[2]但是江苏省经济发展不平衡，苏南、苏中、苏北之间差异大，当前农民对这一政策的态度是怎样的，参加农村社会养老保险的情况如何，农村社会养老保险推行中存在哪些问题，对这些问题如何给予妥善的解决等等，笔者就此进行探索。
1.2 研究意义
农村社会养老保险制度是解除农民城镇化后顾之忧、促进城乡人口结构调整的重要手段，也是开辟农民分享工业化、城镇化与现代化成果，提高农民收入、启动农村市场、从根本上解决内需不足的新途径。具体来说，研究江苏新型农村社会养老保险，主要有以下三点研究意义：
（1）全省农村人口老龄化程度越来越高，步入“老龄少子化”社会。“少子老龄化”这个概念最先由日本提出。“少子化”是指14岁以下低年龄人口比例不断减少，“老龄化”是指65岁以上的老龄人口比例不断增加。这说明现在丁克家庭与空巢家庭都有所增加，婴儿的出生率也有了一定程度地降低。根据第六次全国人口普查数据，江苏人口10年增了5.75%。其中，65岁以上人口占比10.89%，江苏老龄化进程加速。【3】同时，家庭人均不足3人，平均每个家庭户的人口为2.94人，比2000年第五次全国人口普查的3.23人减少0.29人。老年人的人口比例越来越大，家庭规模却越来越小，家庭养老危机重重，社会养老越来越重要。
（2）旧农保存在不足，政府扶持不到位，农民负担过重。旧农村养老保险制度采取完全储蓄累积式的个人账户制度，缺乏待遇调节机制；缺乏政府资金引导的机制；缴费的标准低，难以达到养老的基本需求，需要建立动态缴费增长机制；农保与城保的衔接机制未建立，不符合统筹城乡发展的要求。政府扶持不到位，地方政府对参保农民没有资金支持。农民只按照个人缴费，造成农民参保没有积极性，农保参保率只占应参保人数的25.5%。农保事业发展现状与江苏省率先实现现代化，建设社会主义新农村、建立覆盖城乡的社会保障体系的要求不适应，成为整个农村社会保障体系中的薄弱环节。
（3）新农保刚刚建立，还不完善，经济供养功能弱。主要问题集中表现在以下三点：一是新型的农村养老保险制度的覆盖面问题。一些小城镇户口居民，他们只是改变了户口，未离开土地，处在入不起城保也不能入农保的尴尬境地。二是资金的可持续性问题。目前新型的农村社会养老保险基金的筹集中，一半左右来自于地方财政特别是县、乡镇两级与村级集体积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，其今后地方经济发展的不确定性对养老基金筹集与待遇支付的风险是不言而喻的。三是新型的农村养老保险制度与城镇养老保险制度的接轨问题。尽管确定了体制转轨，但未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。
农村养老是以千百万农民晚年生活有保障为出发点，关系到每个农民的切身利益，也关系到国家的长治久安。俗话说：“农民富，天下足，农民安，天下稳”。从某种意义上来说，我国社会的稳定、与谐与否，与农村社会保障制度息息相关。农村社会养老保险既解除了农民后顾之忧，又解放了农村消费不足的问题，有利于弘扬中华民族尊老、敬老的传统，有利于推广计划生育，有利于农村经济的发展与社会稳定。
1.3研究方法
1.3.1问卷调查法
采用问卷调查的方法，制作与新农保有关的问卷582份，内容涉及是否参与新农保，获取政策信息的渠道，对新农保的认识与意见等。并于2010年8月，利用暑假组织同学进行了专题调查。调查采用问卷法与访谈法相结合的形式，调查范围涉及苏南、苏中与苏北，共15个县90个村，以学生户籍所在地的村民为对象，发放问卷582份，回收有效问卷571份，有效率98.1%。
1.3.2访谈法
为了更好地了解新农保政策的实施情况，对部分农村地区的村干部与农民进行了面对
面的交流，着重了解他们对新农保政策的看法，新农保在农村基层的实施情况。
1.3.3实证研究与规范研究相结合
查阅大量的相关文献，吸收国内外农村养老保险制度建设方面的经验，同时充分结合本国实际情况。根据调查资料，应用管理学、社会学、法学等理论知识，运用Excel统计工具，对调查结果进行了分析与论证，主要分析了这些信息所反映出的新农保参保行为取向，指出目前新农保试点实施中存在的问题，探讨归纳解决这些问题的原因。
1.4 国内外研究综述
1.4.1国内研究现状
我国学者对农村社会养老保险问题的探索，从20世纪80年代开始。随着我国农村人口老龄化的到来，农村社会养老问题越来越突显，影响到我国农业经济的可持续发展。目前，我国关于农村养老保险的研究与争论主要集中在五个方面。（1）关于农村社会养老保险的迫切性研究。建立与完善江苏新农保制度是解决农民养老问题的一条有效途径，是农村社会经济可持续发展的“助推器”，是人类社会文明发展的重要标志。有学者认为，建立健全农村社会养老保险制度是解决农村人口老龄化、农村城市化进程加快、传统养老模式面临严峻挑战等问题的一种必然选择。（2）关于农村社会养老保险的可行性研究。有学者认为，我国社会养老保险已经有了稳定可靠的社会养老资金来源，加上农民的参保意识已经渐渐加强，现阶段建立我国农村社会养老保险的条件已具备。相反地，也有人认为，目前中国农村多数地区仍处于小农经济阶段，地区之间发展水平差距较大，财政资金有限，而西方福利国家的困境又对我国很有警示【4】，不具备建立条件。（3）关于中国农村社会养老保险模式的研究。在我国特定的经济背景、社会背景及文化背景下，大部分农村的养老方式显现出多元化趋势，具体的养老方式有：家庭养老、集体养老、商业养老保险与农村社会养老保险等。学者们大都赞同农村社会养老保险制度的建立应该与我国的基本国情相适应，但具体应采用那种模式，学者们则说法不一。（4）对失地农民与农民工的社会养老保险问题的研究。随着我国城市化建设进程的加快，失地农民的队伍在不断扩大，他们的养老问题面临着更大的市场风险，对社会养老保险的渴望更强烈。有学者认为对其应建立一个相对独立的社会养老保险体系；也有学者认为，应将进城打工的农民工直接融入城镇的社会养老保险体系之中，享有城镇职工社会养老保险的权利。（5）关于社会养老保险城乡统筹发展问题的研究。我国长期以来的二元社会结构，使得社会养老保险体制也逐步趋于二元化。政府在其中承担的责任完全不同，这种政府参与形式，在很大程度上加剧了城镇与农村居民之间的不平等待遇，使政府在农村社会养老保险中的责任虚化与缺位。对此，有些学者就相关问题进行研究，试图将两者之间实现统筹发展，但还未形成行之有效的方案。
综上所述，目前国内学者对我国农村社会养老保险问题的研究，研究的视角大多站在宏观层面上，对建立全国统一的农村社会养老保险制度的研究居多，而从微观层面，尤其是结合某地区农村经济，农村养老的具体实际进行研究的较少，本文试图结合江苏省地方经济的发展现状及农村、农民养老的具体实际进行研究，探索建立适合江苏省农村社会养老保险制度，以推动地方经济的快速发展。
1.4.2 国外研究现状
国外对农村社会养老保险问题研究较早，目前国外大部分国家都为农民建立起了农村社会养老保险制度。西方国家对养老保险制度的研究是基于其社会保障范畴的，作为其基本理论的经济思想的发展也反映了自由放任主义与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替的关系。古典经济学派主张自由放任主义，认为市场机制可以实现社会经济的协调发展，因而对社会保障持否定态度，现代新自由主义进一步认为社会保障破坏了市场机制的功能，严重影响了自由竞争的市场秩序，因而主张社会保障的市场化、私人化、多元化，“接受保守主义理论思潮越多的国家，它的福利国家朝着这个方向发展的变革就越大”。而德国历史学派、凯恩斯主义、现代主流经济学派都将社会保障视为国家干预经济生活的重要手段，因而主张实施社会保障来调节经济周期。随着实践的发展，西方出现了自由放任主义与国家干预主义融合的发展趋势，即寻求市场效率与社会公平相均衡的社会保障改革理论。在当代西方社会保障改革的各种思潮中，己形成了一个综合的“中间派”，其基本思想已经在美国总统克林顿1999年1月的“国情咨文”中有关社会保险计划所采取的中间路线方面充分体现出来。
总的来说，由于各国的社会、政治、经济、文化等不同，选择的农村社会养老保险模式也不完全相同，研究的视角也不同。但我们可以清楚地看到，国外农村社会养老保险业的发展，为促进本国社会经济发展、保障农民生活福利水平与维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。

2.农村社会养老保险制度的相关理论
2.1农村社会养老保险的基本概念
社会养老保险（或养老保险制度）是国家与社会根据一定的法律、法规与规章，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。农村社会养老保险是相对于城市养老保险而言的一个概念，是社会保障的一个重要组成部分。【5】所谓新型农村社会养老保险（简称“新农保”）是相对于上个世纪90年代初我国在部分农村地区推行的“县级农村社会养老保险基本方案”（简称“老农保”）来说的。2009年9月1日，国务院发布“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”（国发〔2009〕32号），新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的筹资方式，养老金待遇由基础养老金与个人账户养老金组成。
新农保与旧农保相比，主要有以下几方面的改进：（1）重视制度创新。在原先的法律基础上，江苏省依据规范性文件，出台地方性的农村养老保险专项制度规范，农村养老保险向专业化方向发展。（2）保障制度更切合实际。新农保实行个人账户完全积累，即将农民按年缴费，个人缴纳的保险费、集体补助与财政补贴全部归入个人账户。这样一来，新农保就是一种收益大于成本支出的制度产品。制度更加简单透明，增加了农民的参保积极性。（3）突出政府责任。在新的时期，农村养老保险的制度建设更突出了政府的责任，尤其是政府的补助责任，无论是在发达地区、中等发达地区还是欠发达地区，地方政府的资金补贴都发挥着重要的作业。（4）以当地经济社会发展水平为依据，各具地方特色。江苏省根据各地经济发展的不同程度，在各种地方性的补充法律规范方面各有特色。因地制宜的发展社会养老保险，强制性与自愿性相结合。
2.2 农村社会养老保险理论的基本理论基础
2．2．1社会养老保险的经济理论
凯恩斯在1936年发表的《就业、利息与货币通论》中，提出了一套拯救资本主义经济危机的理论与政策主张，成为战后资本主义国家制定经济政策与社会保障制度的主要理论依据。他在《通论》中提出了“有效需求”不足理论，认为资本主义制度下存在着的生产过剩与失业，是“有效需求”不足造成的。他提出由资产阶级政府积极干预经济，推行扩张性的财政政策。扩大政府支出，实行赤字财政。除了通过税收政策鼓励投资外，政府要直接兴办公共工程，扩大社会福利设施，达到足够的总需求与充分就业，同时，他提出建立社会保障、消除贫困、制定最低工资法、限制工时等主张。二战以后，罗斯福的新政吸收了凯恩斯的政策主张，加大了政府对经济的干预，通过制定“社会保障法”、建立整套社会保障制度，大大缓解了因经济危机激化的资本主义基本矛盾。凯恩斯理论成为资本主义各国制定公共政策的主要理论依据。[6]
2．2．2社会养老保险的社会公平理论
目前学术界对社会公平有着不同的认识，但是在判断社会是否公平时，应贯彻两个基本原则，即保证生存原则与共同富裕的原则。所谓生存原则，是指不论社会成员的情况如何，社会都要保证其生存权利，这是社会公平的基本要求。在目前我国市场经济条件下，货币收入是生存的基本条件，但并不是每个人都可以通过市场机制获得收入，也并不是每个人都有亲属扶养，这就提出了政府的收入分配职能；所谓共同富裕原则是指人的价值是平等的，因此公正的分配要有利于人的价值的实现。在现实生活中，人的价值是不平等的，这种不平等在市场机制的作用下越来越大，因此，政府应通过再分配机制来缩小其差距，为实现人的价值创造条件。
2．2．3社会养老保险的公共产品理论
公共产品是指在消费上同时具有非竞争性与非排斥性的产品。或者如美国财政学家马斯格雷夫所提出的“公共产品是非竞争性消费的产品，亦即使A分享消费利益却又不减少所有其他人分沾的利益的那种产品，从而都可获得相同的利益，而互不干扰” 。由于农村公共产品供给中也存在外部性与搭便车的行为，私人供给公共产品往往也是无效率或者低效率的，因此政府作为公共利益的代表，理应由政府来提供。而农村社会养老保障本质上是一种公共产品，它面向的是全体农村居民，因而具有非排他性；同时由于农民在享受社会养老保障时并不像私人产品那样需要竞争出价，因而它同时也具备了非竞争性特点，这就决定了建立农村社会养老保险制度不可能依靠市场，必须有政府参与，并为其提供公共产品。因此，公共产品理论，是建立我国农村社会养老保险制度的理论基础。
2．2．4社会养老保险的风险管理理论
风险是指未来事件发生的不确定性。风险管理是指在风险识别与估计的基础上，选择与组合各种风险处理的办法，以最小的费用获得最大安全保障效益的科学管理方法。在风险管理过程中，对风险处理常采用的方法有分散风险、转移风险、回避风险、减少风险、自留风险等。基于对风险管理理论的认识，实行社会化养老保险不适为一种分散养老风险的有效方法，社会化养老保险是指包括由政府为个人提供的社会保险与个人参加的储蓄型商业保险。实行由政府参与的社会化养老保险后，根据保险大数法则，可以把每个成员面对的不确定性集合起来变成相对确定的风险，即在成员足够多的情况下，团体可以按风险发生的概率收取一定的费用来补偿部分成员因发生风险事故而造成的损失，投保人越多，集合起来的危险单位越多，风险就越能在各单位之间分散与转移，确定性也就越强。因此，由政府参与的强制性的社会养老保险具有一定的规模效应，能有效地分散农民养老的风险。
2. 2. 5 社会养老保险的制度变迁理论
对家庭养老这种非正式的制度安排向正式的社会保险制度过渡的原因与历程，政治经济学派主要有社会民主论、新马克思主义、工业主义论、新多元主义论、国家中心论与反商品论等观点；新古典经济学主要有市场失灵论、父爱主义论、再分配论与公共选择论等观点。该理论论证了养老保险制度变迁的方向，使农村社会养老保险制度模式的构建有据可依。随着我国技术的完善及政府宏观干预能力的增强，间接通过保险产品的价格结构，由社会某一特定部分分担风险已成为可能，人们的养老保险亦应随之走向社会化与科学化。

3.江苏新型农村社会养老保险试点的成效、问题及成因分析
3.1试点取得的成效
江苏农村养老保险起步早，基础好，经过多年的探索，形成了低水平起步、制度广覆盖、设计有弹性、因地制宜不攀比、政府责任明确、新老制度有效衔接等等做法与经验。作为“两个率先”发展的江苏省，在国家全面启动新农保试点的情况下，为全国新型农村养老保险制度的建设与实施提供了“江苏经验”，给各地的新农保制度探索留下了许多可资借鉴的地方。
3.1.1形成了较为合理的农村社会养老保险制度
新农保筹资采用了城镇职工养老保险制度的做法，采取社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式。个人缴费部分全部划入个人账户；政府补贴、集体补助按一定比例划入个人账户，划入个人账户的比例由地方政府确定，其余部分全部纳入社会统筹基金。基金筹集方面，新农保基金一般以当地上一年农民人均纯收入为缴费基数。各市、县（市、区）政府也可根据实际情况，确定合适的缴费基数、缴费比例及个人、集体、财政筹资分担比例。政府补贴以地方财政为主，具体比例由各市、县（市、区）政府测算确定，省财政对经济薄弱地区给予适当支持。鼓励农村集体经济组织给予适当补助。新农保建立了农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制，多渠道筹集新农保基金，并考虑了保险制度的衔接，使得制度运行有了可持续性。
3.1.2全员化的覆盖对象
新农保制度规定，具有本省户籍，年满16周岁（不含在校学生），未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可在户籍地参加新农保。江苏作为全国新型农村社会养老保险的试点省份，到目前为止，13个省辖市与90个涉农县（市、区）已全部出台新农保指导意见或办法，截至2010年底，江苏新农保参保人数已达1514.56万人，参保率达99.42％；享受基础养老金人数达746.99万人，符合条件的农村老年居民基础养老金发放率99.76％。新农保建设坚持保基本、广覆盖、有弹性、可持续基本原则。在目前不可能建立起一个高福利水平的“新农保”体系的情况下，试点工作以保障基本养老需求为目标，而没有盲目设定高保障标准。只能从当地农村实际出发，低水平起步，筹资标准与待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，适应更广大农村的实际情况，这样才能真正实现制度覆盖的广泛性。当前完善杜保体系的战略重点是把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，再循序解决“由低到高”的问题。
3.1.3农民参与意愿较高
公共财政的参保支持，大大提高了农民的参保积极性。在走访过程中我们发现，大多数农民感觉新农保政策很划算，自己多缴，政府多补，缴满15年就能按月领养老金。南京市新农保制度出台不到一年，农民的参保率就超过了八成。南通市2008年8月开始全面推行新农保制度，短短一年参保农民突破100万。在调查中我们发现（表1），有67.4 %的人愿意参与新农保，20.8 %的人非常愿意参与，累积有88.2%的农民愿意参加新农保，这说明了新农保由于制度设计合理，该制度得到了广大农民的肯定，因此绝大多数农民参与新农保的积极性较高。对于那些超过退休年龄、无法参保的农民，各地新农保的补偿政策也让他们倍感温暖。
表1 您是否愿意参加新型农村社会养老保险
结果
选项
频数
有效百分比 （%）
非常愿意
119
20.8
愿意
385
67.4
不愿意
60
10.5
其它
7
1.3
累计
571
100

3.1.4待遇水平不断提高
养老金待遇由基础养老金与个人账户养老金两部分组成。参保农民年满60周岁，按规定足额缴纳养老保险费，累计缴费年限满15年的，就可以按月领取养老金。基础养老金标准每人每月最低为60元，高出国家确定的55元标准。今后，将根据财力增长逐步提高标准，个人账户养老金按照个人账户累计储存额除以139计发。在新农保实施过程中，公共财政全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平。公共财政加大了对工作体系的投人，农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员与工作经费列入同级财政预算，解决老农保从保险费中提取管理费，用于人员与工作经费的问题。同时以多种方式建立农民参保补贴制度。
3.1.5多源化的资金来源
新农保制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，这也是新农保制度的核心。对于个人缴费，国务院指导意见规定，目前设每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。我省实施办法保持最低缴费档次不变，并增设了600元的缴费档次，共设立每年100元至600元6个档次，并鼓励有条件的地区设立更高档次的缴费标准。参保人可自主选择档次缴费，多缴多得。今后还将根据国家要求以及农民收入增长等情况适时调整缴费档次。作出这样的规定：一是没有提高参保门槛，保证了收入水平较低的参保农民也能缴得起费；二是较好地适应我省不同地区的经济发展水平与农村居民的承受能力，给地方政策调整预留了空间，使今后缴费标准的调整更具灵活性；三是农村居民看得清楚、算得明白，同时由于具有弹性，也有利于经办机构操作。[7]对于集体补助，实施办法明确，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助，并全部计入个人账户。这样规定，主要考虑我省一些经济发展水平较好的地区，不少村集体有经营收入，应该对参保人参保缴费给予支持，既体现了集体的责任，也有利于调动农民的参保积极性。对于政府补贴，总的原则是除对基础养老金予以全额补贴外，同时对参保人给予缴费补贴。这一规定，强调了政府对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，也是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。
3.1.6广泛的宣传发动与媒体的运用
在现代社会中，信息传播渠道的综合运用对政策制度实施效果与效率有很大影响。县电视台、广播电台、互联网等媒体宣传新农保政策力度大，形式多样，生动活泼。县、乡（镇）村（居）同时配以展板、散发传单、宣传车等形式开展政策解读与咨询服务。针对农民居住分散，社会保险意识较弱等实际情况，充分利用广播电视媒体、张贴标语、发放宣传资料等形式组织乡村干部、社保机构工作人员深入乡村、农户，耐心细致地向群众宣传新农保制度的重要意义、基本原则与政策规定等，帮助群众算经济账、为农民答疑解惑。在调查中（图2），获取养老保险信息的途径主要有43.5%的人通过干部宣传，有20.3%的人通过报纸布告宣传栏，24.6%的人通过亲人、邻居或村里人听说。

3.1.7与城镇社会养老保险制度及其它社会保障制度可衔接
新型的农村社会养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村社会养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。为了搞好新老农保制度之间的衔接，实施办法规定，参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。【8】对于新农保与其他社会保障制度，如被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障等制度的衔接，实施办法明确按人力资源社会保障部会同有关部门制定的办法执行。
3.2存在的问题及成因分析
3.2.1社会养老保障水平偏低
新型农村社会养老保险是以低水平、广覆盖、有保障的目标制定的，与城镇职工相比，水平明显偏低。江苏省规定的新农保缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元与600元六个档次，虽然鼓励有条件的地区设立更高档次的缴费标准，参保人自主选择参保档次，多缴多得，但是从我们调查的情况来看， 养老金待遇由基础养老金，个人账户养老金与缴费年限养老金三部分组成。按一年银行存款利率2.25%计息，且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费600元，连续缴费15年，到60岁时，每月能领取养老金142.3元。 而江苏2010年苏中、苏北农村低保标准必须分别达到每人每月210元与155元以上。也就是说该参保人15年后所领到的养老金还不及现在农村的低保金。因此，即使按现有较高的标准缴费，新农保最多只能是一个基本生存的保障，很难真正取代养老保障。
在调查中（见表2）我们发现只有11.6%的人认为新农保解决了农民的实际问题，有67.4%的人认为新农保缓解了养老压力但是仍需改进。
表2 您对政府推行新农保政策的看法是
结果
选项
频数
有效百分比（%）
解决了农民的实际问题
66
11.6
较为缓解了养老压力但仍需改进
385
67.4
没有实质性的效果
85
14.9
不关心，也不信任这个政策
35
6.1
累计
571
100

图3 您对政府推行新农保政策的看法是

而在具体每月多少养老金不困难的问题上，23.5%的人认为300-500元之间可以，31.3%的人认为500-700元，24.2%的人认为700-1000元。这种期望与目前养老金发放的实际数额
之间还是在在着很大的差异，农民的生活保障从某种程度上说还是很低。从根本上说，二元制的社会结构是新农保制度实施过程中遇到种种障碍的重要原因。虽因经济体制改革与社会经济飞速发展而受到猛烈冲击，但在几十年的二元结构下的制度供给模式与取向无法在短期内发生质变。【9】在社会保障方面，首先考虑的是城镇居民，从中央到地方，在政策制度各方面给予充分的保障，而农村养老保险则退而求其次。加上农村经济发展水平不高，集体补助这一块很难落实。在政府责任缺位，集体经济实力不强的情况下，农民参保几乎成为一种个人储蓄，由于收入水平低与对农村社会养老保险缺乏信心等因素，大部分农民都在几个缴费档次中选择最低档，即使不考虑通货膨胀，这个保障水平根本无法满足农民老年的基本生活需求。

3.2.2基金保值增值困难，管理机构存在风险
《省政府关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》（苏政发〔2008〕105号）中并未对新型农村养老保险基金的投资渠道做出明确规定来对基金投资取向加以引导。新农保个人账户资金的管理与运作依然按照“旧农保”基金管理模式进行。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行，或购买国债。而一段时期以来，我国银行与国债利率都较低，目前银行利率已经低于通货膨胀率。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上正在贬值。这使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。另一方面，省及省以下的社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。[10]养老保险管理机构，一方面，某些人员业务素质较差；另一方面，由于社会养老保险管理机构是自收自支、独立核算、自负盈亏的事业单位，其日常业务活动经费是按所收取保费的3％提取，而目前农村社会养老保险工作刚开始，急需大量经费，在农民投保金额较低、国家的财政投入缺口较大的情况下，保险基金主要用于维持机构的正常运转。由于机构不健全，缺乏专业人才与严格的管理制度，养老保险管理工作问题较多。
江苏省养老保险基金保值增值困难的主要原因在于投资运营渠道过于狭窄。银行存款作为一种投资方式，主要优点是安全性高且流动性强，最大的缺点就是收益低